探索和建立

律师参与社会管理的机制和途径

曹正丰

【摘要】“当前,我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定七个方面。”按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，律师团体作为社会组织，发挥其中“社会协同”作用具有一定的优势。尽管业界对律师参与社会管理有一定的认识，并且有部分地区出台相应的政策和措施引导和鼓励律师参与社会管理，但对律师参与社会管理缺乏足够的共识、没有形成一定的制度层面的机制。因此，有必要探索和建立律师参与社会管理机制和途径。

【关键词】社会管理创新 律师参与 机制 途径

    近年来，常熟市律师队伍不断壮大，律师事务所有十家，执业律师130多名。这支队伍是我市重要的法律人员队伍。律师队伍的壮大为探索和建立律师参与社会管理提供了人员保障的基础，而当前的社会形势，也为律师参与社会管理，发挥律师专业的作用提供了前所未有的历史机遇。

    一、律师参与社会管理中的优势

律师作为中国特色社会主义法律工作者，其职业性质和专业特点决定了其在参与社会管理中具有不可替代的优势。

    （一）律师执业活动的专业性优势    

    律师是具有专业的法律知识和丰富的法律服务执业经验，因此在纠纷处理和化解矛盾中，他不同于一般当事人不了解法律和法律程序，去追求个人利益的最大化。律师参与，可以更加公平和公正地平衡当事人之间的利益；而且律师的专业知识能够帮助当事人了解法律后果（处理的最终裁判结果），降低或者减少当事人不切实际的想法和要求，回归合理的诉求；执业较长的律师能够根据自己丰富的执业经历和调解沟通能力，引导当事人理智地对待利益诉求，自愿和解和接受调解，促进纠纷解决。

    （二）律师执业活动的广泛性优势

    律师是法律工作者，与当事人的关系是委托和被委托的关系，当事人有需求，就可以聘请律师，因此律师的当事人既可以政府机关、有可以企事业单位，也可以平民百姓，还可能是犯罪分子，律师接触的当事人具有广泛性。而使得律师对社会各阶层的利益诉求有着更加深刻的理解，能够协调各方诉求，因此律师参与政府社会管理中处置社会矛盾更加得心应手，游刃有余。

    （三）律师职业的相对中立性优势

    律师既不是国家工作人员，又不是当事人的代言人，是当事人的代理人。在当事人心目中律师更加具有信任度，律师也更加了解事实和当事人的真实意图，也明白法律后果的底线，因此律师的位置比较超脱，律师作为“第三方”参与社会矛盾解决，其意见更加容易得到当事人的认可和肯定。

    （四）律师执业活动的组织性优势

    律师事务所是律师执业的执业机构。尽管具体事务由律师个人办理，但律师是接受律师事务所的指派而从事各项工作。因此，律师是有组织的，律师除了接受所在单位的管理外，根据律师管理两“结合”原则律师还要接受司法行政和律师协会的管理。律师执业的有组织性，使得律师参与社会管理，能够得到组织上的支持和管理，更加具有规范性，团队性。

    二、律师参与社会管理的机制建设

    改革开放三十年，我国的经济建设取得了举世瞩目的成绩，经济建设的成就离不开党和政府的领导，同样，在今天社会转型需要加强社会建设的时候，也需要党和政府的领导和推动。“社会协同”是社会管理新格局的一部分，那么如何推动社会组织协同参与社会管理是当前党委（领导）、政府（负责）的重要任务。律师参与社会管理具有独特的优势，但律师参与的积极性不高，深度不够，主要还是缺乏律师参与社会管理的机制。

   （一）律师参与社会管理的组织机制建设

鼓励和引导律师参与社会管理不只是党委、政府领导的意识问题，而应该是落实具体政策和组织机制的现实需要问题。中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声认为律师参与社会矛盾处置是上海新时期做群众工作的创新制度，并在不同场合公开表示:“尤其要发挥律师作为第三方的作用，促进矛盾纠纷在法治框架内妥善解决”。 2010年上海市委、市政府办公厅专门印发了《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》（沪委发[2010]16号），文件既肯定了上海律师在社会管理中取得的积极作用，有希望律师进一步在上海“四个中心”建设、政府法律顾问、重大事项社会稳定风险评估、突发事件处置、信访工作、动迁等具体社会管理工作发挥作用。政策出台，使得律师参与社会管理出师有名。上海市律师参与社会管理成绩突出（后文将提到）。

    因此，根据党委领导、政府负责的原则，应由我市市委、市府的层面出台相应的政策，同时落实相应的组织机构（职能部门）负责。有具体的组织机构（职能部门）来组织、指导、引导、管理律师及律师事务所参与社会管理。

    （二）律师参与社会管理的激励机制建设

    律师虽然是法律工作者，但同样是一门职业，在市场经济条件下，要律师参与社会管理，发挥律师的作用，还要兼顾律师的收入。律师承办法律援助给予律师一定的办案补贴，是政府向律师购买法律服务的有效尝试。但政府购买法律服务不仅于此，还有许多方面，上海市、深圳市在许多方面采用了政府购买法律服务的方式，鼓励及取得律师参与社会管理。

    就政府购买法律服务，政府可以参照江苏省律师服务收费政府指导价的标准，根据每个事项的实际情况及评审结果，对照购买法律服务协议书的约定，可采取以服务时间和以案件情况包案计算两种方式结算服务经费。

    同时，司法行政部门可以将当年律师参与社会管理的程度及成绩纳入律师考核、评优的项目，宣传律师，起到精神激励的作用。

    （三）律师参与社会的管理机制建设

    律师参与社会管理，从事具体事项，不能由律师个人随心所欲，自己个人去承接，还是要在律师事务所框架范围内活动，按照律师执业规范规定执行相应的执业规范和执业纪律。

    在政府购买法律服务时，要对服务范围、服务方式和运作模式作出明确规定，需要采取政府委托、律师协会运作、法律服务机构提供服务、司法行政机关监管的方式。同时，可以建立对法律服务机构相应的执业能力等评估制度及机制，对重大事项购买法律服务采取招投标的形式。

    三、律师参与社会管理的几种途径

    社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定七个方面。律师参与社会管理涉及方方面面，大有作为，根据我国几地律师参与社会管理方面的实践，大致归纳了以下几种律师参与社会管理的途径。

    （一）村、社（区）律师

    现今，在农村的村民属于所在村民委员会，归村委管理；在城市里的居民已经由原来的“单位人”变成“社区人”，归社区管理。因此，基层社会管理的最小单位、最接近百姓的是村、社区。加强村、社区社会管理建设是社会管理的基础性工作。江苏省第十二次党代会提出“加强构建覆盖城乡的公共法律服务体系”，为此，江苏省司法厅也要求在法律服务行业开展“四万”工程，其中就是“万名律师（法律工作者）进万村（社区）”。

    进村、社区的律师就是村、社（区）律师。而这里，关键是律师如何进入村、社区，和如何开展律师工作及发挥律师的独特作用。下面，介绍几种模式：

    1、浙江温岭地区“民间纠纷调解新模式”

    近年来，公安局、派出所积极改革，“110”电话出警深入人心，使得老百姓大大小小问题都打“110”请派出所解决。但毕竟派出所解决的社会治安问题，好多属于民间纠纷，纠纷调解本身属于司法部门的职能，派出所民警不能胜任民间纠纷调解。针对这些情况，温岭市公安局、太平街道办事处、派出所等单位经过协商，由太平街道综治委发文成立，太平治安调解处。成立后，由浙江红大律师事务所牵头并主持调解业务，由派出所协同律师出警及现场勘查。调解处的工作首先与“110”报警服务中心挂钩，报警中心涉及到民间纠纷的就由调解处出面；另一方面，当调解处到现场后发现问题恶劣，可能为治安、刑事案件的则又转交派出所解决。

    这种形式方便及时解决民间纠纷，但律师参与有经费没有保障，最后要向当事人收取，往往不能被当事人接受，根据2011年1月1日施行的《人民调解法》规定：人民调解委调解民间纠纷，不收取任何费用。律师是接受调解组织邀请，而不是直接接受当事人的委托参与调解，能否收取当事人的费用则存在争议。

    2、深圳福田区“以事定费、购买服务”的供给模式

    2008年初，福田区按照“以事定费、购买服务”的供给模式，即区委区政府明确政府购买法律服务，通过招投标向有资质的律师事务所购买服务，再由司法局和各律师事务所签订合同明确服务人员条件和工作岗位，由律师事务所派遣律师进驻派出所人民调解室担任调解员，随时调解派出所分流出来的民间纠纷并协助派出所民警调解解决治安案件中民事赔偿部分的纠纷。

    这种形式：破解了机构设置、人员配置和经费保障困境，贴近百姓，依法调解，把更多纠纷矛盾化解在基层，同时节约了行政成本，提高了行政工作效率，而且有利于树立亲民的政府形象。

    3、上海市以“一事一奖”的模式

    上海市人民调解网络基本形成，建立了物业、医疗、劳动等行业性、区域性、专业性的人民调解委员会，人民调解委员会聘请律师作为调解员，民事纠纷每调解成功一件，奖励调解员100元。

    这种形式灵活，同样能把纠纷矛盾化解在基层，把化解矛盾纠纷工作重心放在基层。

    这次江苏省要求的村村有法律顾问，但法律顾问如何建立没有明确，现状还是律师事务所和村委自由恋爱式的，村法律顾问工作职责不明，按照原来的主要还是为村级经济服务的（如村委的房屋租赁纠纷），对村民的民间纠纷调处是否包括，约定不明。同时，对于突发的民间纠纷，没有快速的反应机制。

    笔者认为可以借鉴福田模式，通过招投标由政府向律师事务所购买服务，由律师事务所和司法所结对挂钩，由律师事务所派遣律师进驻村、社区及派出所，形成司法所、派出所、律师所及村、社区四方联动机制，有效化解民间纠纷。

    （二）政府顾问律师

    政府聘请法律顾问，很多流于形式。政府是为体现法治政府，聘请律师作为摆设作用；律师也是图个虚名，显耀自己的身份而已。政府聘请法律顾问，由司法局推荐，不是根据律师专长以及政府（市长）需要，政府也不给钱，律师也不提钱。

    司法部1989年制定了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》明确了律师担任政府法律顾问的职责：（一）就政府的重大决策提供法律方面的意见，或者应政府要求，对决策进行法律论证；（二）对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面提出修改和补充建议；（三）参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷；（四）代理政府参加诉讼，维护政府依法行使行政职权和维护政府机关的合法权益；（五）协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书；（六）协助政府进行法制宣传教育；（七）向政府提供国家有关法律信息，就政府行政管理中的法律问题提出建议；（八）办理政府委托办理的其他法律事务。

    此规定至今仍然有指导意义，问题律师履职了吗？律师有苦难言，说政府不找我律师。但律师主动履职了吗？律师主动性不够。对政府而言，问题是什么事情需要听取律师意见，没有制度性的程序上的要求。实践中，也只能凭领导的直觉，根据他的需要来决定是否听取律师意见。因此，在本届政协会议期间，本人有个提案就是《建立政府重大决策之前必须听取律师意见的制度》，把律师意见作为重大决策的必备性文件，在程序上确保发挥律师的作用。

    还有政府法律顾问的经费要列入政府预算，确保在委托法律顾问时按照市场原则处理，确保律师和政府的平等地位，使得律师在履职时能够保持独立判断立场，真正起到法律风险预防作用。

    （三）专项律师

    为具体的事项，政府通过购买法律服务的方式专项聘请的律师，我谓之“专项律师”。例如2009年6月，上海市政府向律师事务所购买法律服务，针对动、拆迁信访核查，对动、拆迁信访积案进行全面核查。这项工作引进15家律师事务所69名律师作为第三方参与市领导调研信访突出矛盾工作，对涉及11区782户信访积案全面核查、分析、评估。

    上海市律协还成立了“为被拆迁人提供法律服务律师志愿团”，上海闵行区新闵律师事务所在所内设立了“预防与化解群体性社会矛盾法律事务部”。我市律协曾经专程前去取经。

    司法行政和律协要鼓励、引导律师事务所建立参与社会管理的专业团队，如企业破产、濒临倒闭突发事件应急法律服务团队、突发集体劳动矛盾纠纷法律服务团队、重大交通、安全事故矛盾纠纷法律服务团队等。

    （四）新社会组织律师

    社会管理创新中“社会协同、公众参与”，也就是根据建设法治社会的要求，建设公民社会，其中要改变单一的行政管理，扩大公民社会自主管理。因此，发展和壮大新社会组织，也是各地探索的路子。广东在改革原来社会组织登记办法，着力培育新社会组织，给我们启发。

    律师要在培育、发展新社会组织中发挥作用，利用律师接触面广大，适时组织有关单位成立社会组织。例如在发展企业行业协会中，善于牵线搭桥并为其建章立制，使得行业协会发挥更好的作用。

    四、结语

    加强和创新社会管理，最终是要把社会管理纳入法治化、规范化轨道，实现长效治理。在党委领导、政府负责下，律师参与社会管理，大有可为，前程似锦。

说明：本文系曹正丰律师2012年11月参加华东律师论坛的交流文章。